Como elaborar um Termo de Referência conforme a Lei 14.133/21

• 26/10/2026

A Lei 14.133/2021 alterou profundamente o planejamento das compras governamentais. Um dos instrumentos centrais dessa mudança é o Termo de Referência (TR), documento obrigatório para a aquisição de bens e a contratação de serviços. Seu conteúdo, antes tratado com pouca minúcia pelas normas anteriores, agora conta com diretrizes detalhadas no texto legal.

Para servidores municipais, pregoeiros e licitantes, dominar a confecção desse documento assegura disputas sem vícios de nulidade. Compreender essa estrutura facilita a atuação de quem precisa publicar um edital transparente ou elaborar propostas comerciais competitivas para órgãos governamentais.

As inovações trazidas pelo novo marco regulatório

Enquanto o modelo anterior concentrava esforços na burocracia dos atos, o regime atual prioriza a governança pública, os resultados práticos e a gestão formal de riscos. O Termo de Referência deixou de ser um mero anexo formal para se tornar o guia técnico que dita todo o cumprimento do contrato administrativo.

Nesse formato moderno, o documento precisa apresentar o modelo de execução e de gestão contratual, determinando como o fornecimento será acompanhado, medido e fiscalizado pela equipe administrativa. A legislação exige do agente público uma visão estratégica voltada para o ciclo de vida completo da compra, integrando a etapa preparatória aos resultados entregues aos cidadãos.

A padronização das minutas e o uso de dados de mercado garantem que as contratações atendam ao interesse público com economia. O alinhamento dessas exigências técnicas estabelece um padrão rigoroso para as aquisições, refletindo as vantagens da nova lei de licitações na relação entre prefeituras e empresas.

Requisitos para estruturar o documento na fase preparatória

Para elaborar um Termo de Referência com segurança jurídica, o documento deve seguir a estrutura mínima prevista no artigo 6º, inciso XXIII, da Lei 14.133/2021. O texto precisa nascer alinhado aos Estudos Técnicos Preliminares (ETP), demonstrando a viabilidade técnica e orçamentária da solução escolhida.

O conteúdo se inicia pela definição exata do objeto, descrevendo quantitativos, prazos de entrega e vigência do ajuste contratual. Conforme orientações publicadas pelo Supremo Tribunal Federal, o TR deve registrar de forma explícita o não enquadramento do bem como artigo de luxo quando envolver itens comuns, assegurando a padronização das compras públicas.

A descrição da demanda precisa contemplar todo o ciclo de vida do item adquirido, desde o recebimento provisório até o descarte sustentável. O texto também define a forma de seleção do contratado, os métodos de pontuação e os critérios aceitáveis para o julgamento das ofertas em plataformas como o pregoeir​o eletrônico.

Modelos práticos de apoio administrativo e minutas padronizadas estão disponíveis para consulta pública no Portal Nacional de Contratações Públicas. Essas referências orientam a equipe de planejamento na elaboração de especificações claras e reduzem o risco de questionamentos durante o certame.

Passo a passo para a elaboração do Termo de Referência

A montagem do documento exige rigor técnico e clareza nas cláusulas operacionais. Uma redação objetiva protege o órgão contra questionamentos e orienta o mercado fornecedor sobre o que será avaliado:

1. Definição do objeto: descreva o que será contratado com a maior exatidão técnica possível. Apresente a natureza do bem ou serviço, características de desempenho, unidades de fornecimento e memórias de cálculo dos quantitativos. Fuja de termos imprecisos como “de acordo com a conveniência” ou referências diretas a marcas comerciais sem embasamento técnico formal.
2. Fundamentação e justificativa da necessidade: apresente a relação direta entre o item solicitado e a demanda real da unidade administrativa. Demonstre como a contratação sana o problema apontado nos estudos técnicos preliminares e confirme o alinhamento com o plano de contratações anual da administração.
3. Requisitos da contratação: aponte os prazos operacionais para início dos trabalhos ou remessa de mercadorias, locais de entrega e condições de recebimento provisório e definitivo. Estabeleça se haverá exigência de garantia financeira e liste as penalidades administrativas aplicáveis em caso de atraso injustificado ou inadimplência.
4. Modelo de execução e gestão contratual: determine os métodos operacionais da prestação dos serviços e identifique as atribuições do gestor e do fiscal técnico do contrato. Fixe a periodicidade dos relatórios de conformidade, as regras para glosas no faturamento e as hipóteses de recusa técnica dos bens entregues.
5. Matriz de riscos da contratação: aponte os imprevistos possíveis ao longo do fornecimento, tais como flutuações de insumos ou paralisações de transporte, dividindo as responsabilidades de reparação entre as partes envolvidas. Essa ferramenta previne controvérsias na gestão de contratos públicos e a nova lei de licitações.
6. Estimativa do valor e pesquisa mercadológica: registre o custo total da contratação por meio de memórias de cálculo claras e demonstrativos de custos unitários. Aplique metodologias seguras para verificar preços vigentes, combinando notas fiscais eletrônicas, bases oficiais e cotações diretas com agentes do ramo.
7. Adequação orçamentária: comprove a reserva de recursos indicando o número da dotação no orçamento e a respectiva classificação funcional programática. A indicação precisa desses saldos é requisito obrigatório para dar andamento ao procedimento licitatório.

Pesquisa de preços e governança nas compras eletrônicas

A fase de fixação de preços médios exige consultas amplas em sistemas eletrônicos para impedir sobrepreço ou distorções nos orçamentos de referência. Os responsáveis pela elaboração do TR podem utilizar bases oficiais e sistemas eletrônicos de cotação para garantir que os valores estimados reflitam as condições de mercado.

A definição do valor de referência influencia a modalidade adotada pela administração, seja por concorrência na nova lei de licitações ou por disputa simplificada. Quando a compra se enquadra nas hipóteses de dispensa em razão do valor, a administração pode recorrer diretamente à dispensa eletrônica com amparo nas especificações mínimas consolidadas no TR.

Essa precisão também ampara o fornecedor privado, que consegue calcular sua margem operacional sem dúvidas sobre encargos, prazos e locais de entrega. A padronização dos requisitos técnicos permite que microempresas e médios produtores enviem propostas sem receio de desclassificação por divergências técnicas imprevistas.

Com os requisitos estruturados no Termo de Referência, sua instituição garante compras dentro da legalidade e as empresas parceiras concorrem com clareza técnica. Se você deseja modernizar os processos de compras do seu município ou ampliar as vendas da sua empresa para órgãos governamentais, consulte as soluções disponíveis no Compras BR e fale com a nossa equipe de especialistas.