Abrangência das Penalidades nas Licitações – Lei 8666/93 e 10520/2002

Dicas • 25/09/2024

No que diz respeito às leis de licitações, temos duas sanções que ainda causam divergências de entendimentos de doutrinadores e juristas. São as sanções que correspondem à Lei 8666/93 e à Lei 10520/2002.

Ambas têm objetos similares e diferenças importantes, e é sobre isso que discutiremos abaixo. No âmbito das leis de licitações, temos duas leis que correspondem às penalidades para quem falha na execução do contrato ou apresenta comportamento inidôneo.  Apesar do entendimento divergente entre juristas e doutrinadores, podemos ver que há uma uniformização de entendimentos nos tribunais. 

Mas antes de entrar diretamente no assunto da abrangência das penalidades, vamos conferir o que diz a letra da lei. 

Lei 8666/93

No Art. 87 da Lei 8666/93 consta o seguinte:

“Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:

I – advertência;

II – multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;

III – suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;

IV – declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.”

Vemos, assim, que há uma gradatividade das penalidades impostas aos licitantes contratados, da mais leve (advertência) à mais severa (declaração de inidoneidade). Porém, as divergências do entendimento da lei quanto a  Abrangência das Penalidades nas Licitações derivam do fato de que fica a cargo do Administrador Público estabelecer a punição de maneira proporcional à infração, com garantia ao contraditório e à ampla defesa. De acordo com os incisos III e IV do artigo 87 da Lei de Licitações, são possíveis três entendimentos diferentes em relação à abrangência das penalidade de suspensão temporária:

a) Restringe-se apenas ao órgão, entidades ou unidades administrativas que apenou.

b) Abrangência à toda Administração Pública.

c) Abrangência somente à unidade federativa.

No caso da primeira hipótese, o inciso III sustenta que o impedimento em licitar e contratar (suspensão temporária) é com a “Administração”, enquanto o inciso IV determina o impedimento em licitar e contratar (declaração de inidoneidade) com a “Administração Pública”, ambos do artigo 87 da Lei 8666/93. Deste modo, na primeira hipótese, entende-se que a suspensão temporária produz efeito na entidade administrativa que aplica a sanção. Contudo, uma vez declarada a inidoneidade do contratado, produz-se efeito em todos os órgãos da Administração Pública, isto é, em todos os entes federativos. E esse tem sido o entendimento do TCU. Porém, em algumas decisões do STJ, prevaleceu a segunda hipótese listada, a de abrangência à toda Administração Pública.

De acordo com o Ministro Castro Meira,

“A punição prevista no inciso III do artigo 87 da Lei 8.666/93 não produz efeitos somente em relação ao órgão ou ente federativa que determinou a punição, mas a toda a Administração Pública, pois, caso contrário, permitir-se-ia que empresa suspensa contratasse novamente durante o período de suspensão, tirando desta a eficácia necessária.” (REsp nº 174.247/SP, 2º T., rel. Min. Castro Meira, DJ de 22.11.2004)

E, por fim, há também o entendimento de que as suspensões se estendem à toda Unidade Federativa onde foi firmado o contrato de licitação (a hipótese c). Este posicionamento foi firmado pela Procuradoria Estadual de São Paulo através do Parecer GPG nº 008/2004:

“a) não há óbices jurídicos à instituição de cadastro único de fornecedores para a administração direta e indireta do Estado de São Paulo, mediante decreto que deverá determinar aos representantes da Fazenda Pública, nas assembleias das sociedades de economia mista e nos conselhos de administração das demais entidades a instituídas e mantidas pelo Estado, a adoção das medidas necessárias para a adequação dos respectivos regulamentos;

b) a sanção de suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, prevista no inciso III do artigo 87 da Lei nº 8.666/1993, aplicada pela autoridade competente mediante devido processo legal, gera efeitos sobre todos os órgãos e entidades da Administração Pública do Estado;

c) a sanção de impedimento de licitar e contratar com o Estado, estabelecida no artigo 7º da Lei federal nº 10.520/2002, é de competência do Governador, passível de delegação, e alcança os órgãos e entidades da Administração Pública estadual, direta e indireta.”

Como vemos, a orientação jurisprudencial apresenta incerteza em relação à aplicação das sanções, reforçando a necessidade de norma legislativa mais esclarecedora quanto ao tema.

Lei 10520/2002

No artigo 7º da Lei 10520/2002, podemos ler:

“Art. 7°: Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art. 4o desta Lei, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais.”

O formato desta sanção é específico, portanto, diferente das costumeiras (concorrência, tomada de preços e convite) previstas na Lei 8666/93.

Além disso, o artigo 40 da Instrução Normativa nº 02/2010 institui que:

“V – impedimento de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, conforme o art. 7o da Lei no 10.520, de 2002.

§ 3º A aplicação da sanção prevista no inciso V deste artigo impossibilitará o fornecedor ou interessado de participar de licitações e formalizar contratos no âmbito interno do ente federativo que aplicar a sanção:

I – da União, caso a sanção seja aplicada por órgão ou entidade da União;

II – do Estado ou do Distrito Federal, caso a sanção seja aplicada por órgão ou entidade do Estado ou do Distrito Federal; ou

III – do Município, caso a sanção seja aplicada por órgão ou entidade do Município”.

O dispositivo legal estabelece que o licitante “ficará impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Município”; a sanção deve, assim, ter efeito somente no ente federativo que a aplicou. Então, hipoteticamente, uma empresa suspensa de licitar a nível federal, poderá ainda participar das licitações no âmbito estadual, municipal e distrital.

Saiba mais

Quer saber mais sobre o mundo das licitações e como ser bem sucedido nesse âmbito sem maiores problemas jurídicos? Visite o nosso blog ou entre em contato com nossa equipe e saiba tudo o que você precisa para participar e vencer licitações!